|
|
|
關于開展政府和社會資本合作的指導意見时间：2016-11-04 各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團發展改革委： 為貫徹落實《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的的指導意見》（國發〔2014〕60號）有關要求，鼓勵和引導社會投資，增強公共產品供給能力，促進調結構、補短板、惠民生，現就開展政府和社會資本合作提出如下指導意見。 一、充分認識政府和社會資本合作的重要意義 政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。開展政府和社會資本合作，有利于創新投融資機制，拓寬社會資本投資渠道，增強經濟增長內生動力；有利于推動各類資本相互融合、優勢互補，促進投資主體多元化，發展混合所有制經濟；有利于理順政府與市場關系，加快政府職能轉變，充分發揮市場配置資源的決定性作用。 二、準確把握政府和社會資本合作的主要原則 （一）轉變職能，合理界定政府的職責定位。開展政府和社會資本合作，對轉變政府職能、提高管理水平提出了更高要求。政府要牢固樹立平等意識及合作觀念，集中力量做好政策制定、發展規劃、市場監管和指導服務，從公共產品的直接“提供者”轉變為社會資本的“合作者”以及PPP項目的“監管者”。 （二）因地制宜，建立合理的投資回報機制。根據各地實際，通過授予特許經營權、核定價費標準、給予財政補貼、明確排他性約定等，穩定社會資本收益預期。加強項目成本監測，既要充分調動社會資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。 （三）合理設計，構建有效的風險分擔機制。按照風險收益對等原則，在政府和社會資本間合理分配項目風險。原則上，項目的建設、運營風險由社會資本承擔，法律、政策調整風險由政府承擔，自然災害等不可抗力風險由雙方共同承擔。 （四）誠信守約，保證合作雙方的合法權益。在平等協商、依法合規的基礎上，按照權責明確、規范高效的原則訂立項目合同。合同雙方要牢固樹立法律意識、契約意識和信用意識，項目合同一經簽署必須嚴格執行，無故違約必須承擔相應責任。 （五）完善機制，營造公開透明的政策環境。從項目選擇、方案審查、伙伴確定、價格管理、退出機制、績效評價等方面，完善制度設計，營造良好政策環境，確保項目實施決策科學、程序規范、過程公開、責任明確、穩妥推進。 三、合理確定政府和社會資本合作的項目范圍及模式 （一）項目適用范圍。PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，應優先考慮采用PPP模式建設。 （二）操作模式選擇。 1.經營性項目。對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進。要依法放開相關項目的建設、運營市場，積極推動自然壟斷行業逐步實行特許經營。 2.準經營性項目。對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等模式推進。要建立投資、補貼與價格的協同機制，為投資者獲得合理回報積極創造條件。 3.非經營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。要合理確定購買內容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。 （三）積極開展創新。各地可以根據當地實際及項目特點，積極探索、大膽創新，通過建立合理的“使用者付費”機制等方式，增強吸引社會資本能力，并靈活運用多種PPP模式，切實提高項目運作效率。 四、建立健全政府和社會資本合作的工作機制 （一）健全協調機制。按照部門聯動、分工明確、協同推進等要求，與有關部門建立協調推進機制，推動規劃、投資、價格、土地、金融等部門密切配合、形成合力，保障政府和社會資本合作積極穩妥推進。 （二）明確實施主體。按照地方政府的相關要求，明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。 （三）建立聯審機制。為提高工作效率，可會同相關部門建立PPP項目的聯審機制，從項目建設的必要性及合規性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行可行性評估，確保“物有所值”。審查結果作為項目決策的重要依據。 （四）規范價格管理。按照補償成本、合理收益、節約資源以及社會可承受的原則，加強投資成本和服務成本監測，加快理順價格水平。加強價格行為監管，既要防止項目法人隨意提價損害公共利益、不合理獲利，又要規范政府價格行為，提高政府定價、調價的科學性和透明度。 （五）提升專業能力。加強引導，積極發揮各類專業中介機構在PPP項目的資產評估、成本核算、經濟補償、決策論證、合同管理、項目融資等方面的積極作用，提高項目決策的科學性、項目管理的專業性以及項目實施效率。加強PPP相關業務培訓，培養專業隊伍和人才。 五、加強政府和社會資本合作項目的規范管理 （一）項目儲備。根據經濟社會發展需要，按照項目合理布局、政府投資有效配置等原則，切實做好PPP項目的總體規劃、綜合平衡和儲備管理。從準備建設的公共服務、基礎設施項目中，及時篩選PPP模式的適用項目，按照PPP模式進行培育開發。各省區市發展改革委要建立PPP項目庫，并從2015年1月起，于每月5日前將項目進展情況按月報送國家發展改革委（具體要求見附件1）。 （二）項目遴選。會同行業管理部門、項目實施機構，及時從項目儲備庫或社會資本提出申請的潛在項目中篩選條件成熟的建設項目，編制實施方案并提交聯審機制審查，明確經濟技術指標、經營服務標準、投資概算構成、投資回報方式、價格確定及調價方式、財政補貼及財政承諾等核心事項。 （三）伙伴選擇。實施方案審查通過后，配合行業管理部門、項目實施機構，按照《招標投標法》、《政府采購法》等法律法規，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式，公平擇優選擇具有相應管理經驗、專業能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。 （四）合同管理。項目實施機構和社會資本依法簽訂項目合同，明確服務標準、價格管理、回報方式、風險分擔、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等內容。各地可參考《政府和社會資本合作項目通用合同指南》（見附件2），細化完善合同文本，確保合同內容全面、規范、有效。 （五）績效評價。項目實施過程中，加強工程質量、運營標準的全程監督，確保公共產品和服務的質量、效率和延續性。鼓勵推進第三方評價，對公共產品和服務的數量、質量以及資金使用效率等方面進行綜合評價，評價結果向社會公示，作為價費標準、財政補貼以及合作期限等調整的參考依據。項目實施結束后，可對項目的成本效益、公眾滿意度、可持續性等進行后評價，評價結果作為完善PPP模式制度體系的參考依據。 （六）退出機制。政府和社會資本合作過程中，如遇不可抗力或違約事件導致項目提前終止時，項目實施機構要及時做好接管，保障項目設施持續運行，保證公共利益不受侵害。政府和社會資本合作期滿后，要按照合同約定的移交形式、移交內容和移交標準，及時組織開展項目驗收、資產交割等工作，妥善做好項目移交。依托各類產權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道。 六、強化政府和社會資本合作的政策保障 （一）完善投資回報機制。深化價格管理體制改革，對于涉及中央定價的PPP項目，可適當向地方下放價格管理權限。依法依規為準經營性、非經營性項目配置土地、物業、廣告等經營資源，為穩定投資回報、吸引社會投資創造條件。 （二）加強政府投資引導。優化政府投資方向，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等多種方式，優先支持引入社會資本的項目。合理分配政府投資資金，優先保障配套投入，確保PPP項目如期、高效投產運營。 （三）加快項目前期工作。聯合有關部門建立并聯審批機制，在科學論證、遵守程序的基礎上，加快推進規劃選址、用地預審、環評審批、審批核準等前期工作。協助項目單位解決前期工作中的問題和困難，協調落實建設條件，加快項目建設進度。 （四）做好綜合金融服務。鼓勵金融機構提供財務顧問、融資顧問、銀團貸款等綜合金融服務，全程參與PPP項目的策劃、融資、建設和運營。鼓勵項目公司或合作伙伴通過成立私募基金、引入戰略投資者、發行債券等多種方式拓寬融資渠道。 七、扎實有序開展政府和社會資本合作 （一）做好示范推進。各地可選取市場發育程度高、政府負債水平低、社會資本相對充裕的市縣，以及具有穩定收益和社會效益的項目，積極推進政府和社會資本合作，并及時總結經驗、大力宣傳，發揮好示范帶動作用。國家發展改革委將選取部分推廣效果顯著的省區市和重點項目，總結典型案例，組織交流推廣。 （二）推進信用建設。按照誠信踐諾的要求，加強全社會信用體系建設，保障政府和社會資本合作順利推進。政府要科學決策，保持政策的連續性和穩定性；依法行政，防止不當干預和地方保護；認真履約，及時兌現各類承諾和合同約定。社會資本要守信自律，提高誠信經營意識。 （三）搭建信息平臺。充分利用并切實發揮好信息平臺的橋梁紐帶作用。可以利用現代信息技術，搭建信息服務平臺，公開PPP項目的工作流程、評審標準、項目信息、實施情況、咨詢服務等相關信息，保障信息發布準確及時、審批過程公正透明、建設運營全程監管。 （四）加強宣傳引導。大力宣傳政府和社會資本合作的重大意義，做好政策解讀，總結典型案例，回應社會關切，通過輿論引導，培育積極的合作理念，建立規范的合作機制，營造良好的合作氛圍，充分發揮政府、市場和社會資本的合力作用。 開展政府和社會資本合作是創新投融資機制的重要舉措，各地要高度重視，切實加強組織領導，抓緊制定具體的政策措施和實施辦法。各級發展改革部門要按照當地政府的統一部署，認真做好PPP項目的統籌規劃、綜合協調等工作，會同有關部門積極推動政府和社會資本合作順利實施。
國家發展改革委 2014年12月2日
《政府核準投資項目管理辦法》（發展改革委令第11號） 2016/11/3 15:49:33 點擊：50 中華人民共和國國家發展和改革委員會令 第 11 號
《政府核準投資項目管理辦法》業經國家發展和改革委員會主任辦公會討論通過，現予以發布，自2014年6月14日起施行。
主 任：徐紹史 附件： 政府核準投資項目管理辦法 第一章 總則 第一條 為進一步深化投資體制改革，規范政府對企業投資項目的核準行為，實現便利、高效服務和有效管理，根據《中華人民共和國行政許可法》、《國務院關于投資體制改革的決定》和國家有關法律法規，制定本辦法。 第二條 實行核準制的投資項目范圍和項目核準機關的核準權限，由國務院頒布的《政府核準的投資項目目錄》（以下簡稱《核準目錄》）確定。 前款所稱項目核準機關，是指《核準目錄》中規定具有項目核準權限的行政機關。《核準目錄》所稱國務院投資主管部門是指國家發展和改革委員會；《核準目錄》規定由省級政府、地方政府核準的項目，其具體項目核準機關由省級政府確定。 項目核準機關對企業投資項目進行的核準是行政許可事項，實施行政許可所需經費應當由本級財政予以保障。 第三條 企業投資建設實行核準制的項目，應當按照國家有關要求編制項目申請報告，取得依法應當附具的有關文件后，按照規定報送項目核準機關。 第四條 項目核準機關對企業提交的項目申請報告，應當主要從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷等方面依法進行審查，作出是否予以核準的決定，并加強監督管理。 項目的市場前景、經濟效益、資金來源、產品技術方案等均由企業自主決策、自擔風險，項目核準機關不得干預企業的投資自主權。 第五條 項目核準機關及其工作人員應當嚴格執行國家有關規定，不得擅自增減核準審查條件，不得超出辦理時限。 第六條 除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的外，項目核準機關應當依法將核準過程、核準結果予以公開。 第七條 項目核準機關應當建立項目核準管理在線運行系統，實現核準過程和結果的可查詢、可監督。 第八條 外商投資項目和境外投資項目的核準辦法另行制定，其他各類企業在中國境內投資建設的項目按本辦法執行。 第二章 項目申請報告的內容及編制 第九條 項目單位應當向項目核準機關報送項目申請報告（一式5份）。項目申請報告應當由項目單位自主選擇具備相應資質的工程咨詢機構編制，其中由國家發展和改革委員會核準的項目，其項目申請報告應當由具備相應資質的甲級工程咨詢機構編制。 第十條 項目申請報告應當主要包括以下內容： （一）項目單位情況； （二）擬建項目情況； （三）資源利用和生態環境影響分析； （四）經濟和社會影響分析。 第十一條 國家發展和改革委員會編制并頒布項目申請報告通用文本、主要行業的項目申請報告示范文本、項目核準文件格式文本。 項目核準機關應當遵循便民、高效原則，制定并公開《服務指南》，列明項目核準的申報材料和所需附件、受理方式、審查條件、辦理流程、辦理時限等內容，提高工作透明度，為項目單位提供指導和服務。 第十二條 項目單位在報送項目申請報告時，應當根據國家法律法規的規定附送以下文件： （一）城鄉規劃行政主管部門出具的選址意見書（僅指以劃撥方式提供國有土地使用權的項目）； （二）國土資源行政主管部門出具的用地預審意見（不涉及新增用地，在已批準的建設用地范圍內進行改擴建的項目，可以不進行用地預審）； （三）環境保護行政主管部門出具的環境影響評價審批文件； （四）節能審查機關出具的節能審查意見； （五）根據有關法律法規的規定應當提交的其他文件。 第十三條 項目單位應當對所有申報材料的真實性負責。 第三章 核準程序 第十四條 企業投資建設應當由地方政府核準的項目，應當按照地方政府的有關規定，向相應的項目核準機關報送項目申請報告。 地方企業投資建設應當分別由國家發展和改革委員會、國務院行業管理部門核準的項目，應當由項目所在地省級政府發展改革部門、行業管理部門提出初審意見后，分別向國家發展和改革委員會、國務院行業管理部門報送項目申請報告。屬于國家發展和改革委員會核準權限的項目，項目所在地省級政府規定由省級政府行業管理部門初審的，應當由省級政府發展改革部門與其聯合報送。 國務院有關部門所屬單位、計劃單列企業集團、中央管理企業投資建設應當分別由國家發展和改革委員會、國務院行業管理部門核準的項目，直接由國務院有關部門、計劃單列企業集團、中央管理企業分別向國家發展和改革委員會、國務院行業管理部門報送項目申請報告，并分別附項目所在地省級政府發展改革部門、行業管理部門的意見。 企業投資建設應當由國務院核準的項目，由國家發展和改革委員會審核后報國務院核準。 第十五條 申報材料不齊全或者不符合有關要求的，項目核準機關應當在收到申報材料后5個工作日內一次告知項目單位補正。 項目核準機關受理或者不予受理申報材料，都應當出 具加蓋本機關專用印章并注明日期的書面憑證。對于受理的申報材料，書面憑證應注明編號，項目單位可以根據編號在線查詢、監督核準過程和結果。 第十六條 項目核準機關在正式受理申報材料后，如有必要，應在4個工作日內按照有關規定委托工程咨詢機構進行評估。編制項目申請報告的工程咨詢機構不得承擔同一項目的評估工作。工程咨詢機構與項目單位存在控股、管理關系或者負責人為同一人的，該工程咨詢機構不得承擔該項目單位的項目評估工作。接受委托的工程咨詢機構應當在項目核準機關規定的時間內提出評估報告，并對評估結論承擔責任。 評估費用由委托評估的項目核準機關承擔，評估機構及其工作人員不得收取項目單位的任何費用。 第十七條 對于涉及有關行業管理部門職能的項目，項目核準機關應當商請有關行業管理部門在7個工作日內出具書面審查意見。有關行業管理部門逾期沒有反饋書面審查意見的，視為同意。 第十八條 對于可能會對公眾利益構成重大影響的項目，項目核準機關應當采取適當方式征求公眾意見。對于特別重大的項目，可以實行專家評議制度。 第十九條 項目核準機關應當在正式受理申報材料后20個工作日內做出是否予以核準的決定，或向上級項目核準機關提出審核意見。20個工作日內不能做出決定的，經本機關負責人批準，可以延長10個工作日，并應當將延長期限的理由告知項目單位。 項目核準機關需要委托評估和進行專家評議的，所需時間不計算在前款規定的期限內。項目核準機關應當將咨詢評估和專家評議所需時間書面告知項目單位。 第二十條 對于同意核準的項目，項目核準機關應當出具項目核準文件并依法將核準決定向社會公開；對于不同意核準的項目，項目核準機關應當出具不予核準決定書，說明不予核準的理由。 屬于國務院核準權限的項目，由國家發展和改革委員會根據國務院的意見出具項目核準文件或者不予核準決定書。 項目核準機關出具項目核準文件或者不予核準決定書應當抄送同級行業管理、城鄉規劃、國土資源、環境保護、節能審查等相關部門和下級項目核準、初審機關。 第二十一條 項目核準機關應當強化自我約束，制定并嚴格遵守內部《工作規則》，明確受理申請、要件審查、委托評估、征求行業審查意見、內部會簽、限時辦結、信息公開等辦事規則，充分利用信息化手段，提高核準工作效率。 第二十二條 項目單位對項目核準機關的核準決定有異議的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。 第四章 核準內容及效力 第二十三條 項目核準機關主要根據以下條件對項目進行審查： （一）符合國家法律法規和宏觀調控政策； （二）符合發展規劃、產業政策、技術政策和準入標準； （三）合理開發并有效利用了資源； （四）不影響我國國家安全、經濟安全和生態安全； （五）對公眾利益，特別是項目建設地的公眾利益不產生重大不利影響。 第二十四條 項目單位依據項目核準文件，依法辦理規劃許可、土地使用、資源利用、安全生產等相關手續。 第二十五條 項目核準文件自印發之日起有效期2年。在有效期內未開工建設的，項目單位應當在有效期屆滿前的30個工作日之前向原項目核準機關申請延期，原項目核準機關應當在有效期屆滿前作出是否準予延期的決定。在有效期內未開工建設也未按照規定向原項目核準機關申請延期的，原項目核準文件自動失效。 第二十六條 取得項目核準文件的項目，有下列情形之一的，項目單位應當及時以書面形式向原項目核準機關提出調整申請。原項目核準機關應當根據項目具體情況，出具書面確認意見或者要求其重新辦理核準手續。 （一）建設地點發生變更的； （二）建設規模、建設內容發生較大變化的； （三）項目變更可能對經濟、社會、環境等產生重大不利影響的； （四）需要對項目核準文件所規定的內容進行調整的其他情形。 第五章 監督管理和法律責任 第二十七條 項目核準機關應當會同行業管理、城鄉規劃（建設）、國土資源、環境保護、金融監管、安全生產監管等部門，加強對企業投資項目的稽察和監管。 第二十八條 對于未按規定取得規劃選址、用地預審、環評審批、節能審查意見的項目，各級項目核準機關不得予以核準。對于未按規定履行核準手續或者未取得項目核準文件的項目，城鄉規劃（建設）、國土資源、安全生產監管等部門不得辦理相關手續，金融機構不得發放貸款。 第二十九條 各級發展改革部門應當會同行業管理、城鄉規劃（建設）、國土資源、環境保護、金融監管、安全生產監管等部門加快完善信息系統，建立發展規劃、產業政策、技術政策、準入標準、誠信記錄等信息的橫向互通制度，及時通報對違法違規行為的查處情況，實現行政審批和市場監管的信息共享。 第三十條 項目核準機關及其工作人員違反本辦法有關規定，有下列情形之一的，由其上級行政機關或者監察機關責令改正；情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。 （一）超越法定職權予以核準的； （二）對不符合法定條件的項目予以核準的； （三）對符合法定條件的項目不予核準的； （四）擅自增減核準審查條件的； （五）不在法定期限內作出核準決定的； （六）不依法履行監管職責或者監督不力，造成嚴重后果的。 第三十一條 項目核準機關工作人員，在項目核準過程中索取或者收受他人財物或者謀取其他利益，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。 第三十二條 工程咨詢評估機構及其人員、參與專家評議的專家，在編制項目申請報告、受項目核準機關委托開展評估或者參與專家評議過程中，不遵守國家法律法規和本辦法規定的，依法追究相應責任。 第三十三條 項目單位以隱瞞有關情況或者提供虛假申報材料等不正當手段申請核準的，項目核準機關不予受理或者不予核準；已經取得項目核準文件的，項目核準機關應當依法撤銷該項目核準文件，已經開工建設的，依法責令其停止建設。相應的項目核準機關和有關部門應當將其納入不良信用記錄，并依法追究有關責任人的法律責任。 第三十四條 對屬于實行核準制的范圍但未依法取得項目核準文件而擅自開工建設的項目，以及未按照項目核準文件的要求進行建設的項目，一經發現，相應的項目核準機關和有關部門應當將其納入不良信用記錄，依法責令其停止建設或者限期整改，并依法追究有關責任人的法律責任。 第六章 附則 第三十五條 具有項目核準權限的省級政府有關部門和國務院行業管理部門，可以按照國家有關法律法規和本辦法的規定，制訂具體實施辦法。 第三十六條 事業單位、社會團體等投資建設《核準目錄》規定實行核準制的項目，按照本辦法執行。 第三十七條 本辦法由國家發展和改革委員會負責解釋。 第三十八條 本辦法自2014年6月14日起施行。《企業投資項目核準暫行辦法》（國家發展和改革委員會第19號令）同時廢止。 |